個稅改革的三大難題 我們準(zhǔn)備好了嗎？
不久前，個稅改革的草案由財政部提交人大審議。
不過，在6月22日的全國人大分組審議時，有不少全國人大常委會委員對這一草案提出了修改意見，草案并未提請本次會議表決，可能還會經(jīng)歷修改或再審。
比如，有全國人大常委會委員提出，目前的起征點可能并未考慮地區(qū)間的收入差距，建議設(shè)定全國免征額或浮動指數(shù)；
也有的委員認(rèn)為，目前的起征點較2011年上提了40%，但是同期GDP增長近60%，加上通脹因素，可以考慮將起征點再提高一些；
還有的意見認(rèn)為，應(yīng)該有關(guān)于免征額的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以便根據(jù)物價、通脹等因素及時調(diào)整。
還有委員提出了相對偏技術(shù)性的疑問：本次個稅改革廣受關(guān)注的“綜合抵扣”，也就是住房貸款、教育支出等可以“抵免”個稅的部分，扣起來會很復(fù)雜，面臨監(jiān)管難、申報難、漏洞多等復(fù)雜問題，對交稅人員對監(jiān)管也有難度。
的確，個稅改革牽涉面非常之廣，可謂全民關(guān)注；但每一次力度大、根本性的變革，都需要做好配套工作。即使是在稅務(wù)的“征管”，也就是通俗說的“收稅”系統(tǒng)這個領(lǐng)域，也必須有相應(yīng)的進(jìn)步和配套，才可能更好地服務(wù)于個稅改革。
我們今天邀請上海財經(jīng)大學(xué)的范子英教授，請他從這些“難題”入手，為我們談?wù)勥€有什么問題需要解決。從這些技術(shù)分析，我們可以看到個稅改革更為困難也更為深遠(yuǎn)的一面。
三大難題
大概是三年前，我去一個中部省份的地稅局打印我的個稅繳納證明，被告知我只能打印當(dāng)年的，之前年份的數(shù)據(jù)由于數(shù)據(jù)庫更換無法提供。
更讓我吃驚的是，當(dāng)我把身份證放到那個機(jī)器上，居然顯示我的身份證號碼對應(yīng)了兩個自然人，于是連當(dāng)年的個稅清單都無法提供了。
如果是這樣一個征管系統(tǒng)，是完全無法應(yīng)對這次的個稅大改的。
自改革開放以來的6次個稅修正，都沒有涉及到征管體系的改革。這次的個稅大改，一共是6大塊內(nèi)容，除了第1條，其余5條均跟稅收征管相關(guān)。
這會讓稅務(wù)機(jī)關(guān)直面三大難題——自然人、家庭、跨地區(qū)。
過去幾十年的稅收征管歷程中，整個稅務(wù)機(jī)關(guān)都沒有直面自然人的習(xí)慣，即使是個人所得稅這樣與自然人密切相關(guān)的稅種，也是采取代扣代繳的方式。
雖然有一個年收入12萬以上的申報制度，大多數(shù)地方也是走走形式，年終申報既不會讓你多交稅，更不會給你退稅。
這次的改革中，綜合征稅和起征點(基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn))的疊加，會讓稅務(wù)機(jī)關(guān)直面所有的自然人。綜合征稅，將工資、薪金所得，勞務(wù)報酬所得，稿酬所得，特許權(quán)使用費(fèi)所得等4項勞動性所得，統(tǒng)一納入綜合所得，適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率。
這一條看上去很簡單，以前主要是工資薪金的累進(jìn)性，其他幾項實際上都沒有做到徹底的累進(jìn)，大多數(shù)都是比例稅率。工資薪金是常規(guī)性收入，但是其他幾項不是，因此這次的起征點扣除標(biāo)準(zhǔn)是按年計算的(每年6萬，不是每月5千)，而不是現(xiàn)在的按月計算方式。
但這樣一來，四種所得的綜合收入就會在月份間有明顯的波動。
比如一年中的勞務(wù)報酬所得集中在最后一個季度，按照月度的代扣代繳，最后一個季度適用的個稅稅率就偏高，由于這次的起征點是按年計算，就會產(chǎn)生一個年終統(tǒng)一匯總清算的過程。以后每年的12萬收入申報制度，稅務(wù)機(jī)關(guān)就會把多繳的稅款退給大家。
理想的個稅征收模式應(yīng)該是按家庭綜合征收的，此次的個稅改革沒有在這方面做出調(diào)整，但是其中的專項附加扣除會涉及到家庭層面的問題。
子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金這些專項附加扣除項目，均是家庭層面的支出；因此在抵扣的過程中，就涉及到夫妻雙方、甚至是長輩晚輩之間的分配。
例如，夫妻雙方共同為一套住房償還貸款利息，雖然該住房是記在妻子名下，但是實際的利息支出是雙方一起承擔(dān)，住房貸款利息扣除采用的是因城而異的限額抵扣方式。
假設(shè)當(dāng)?shù)氐牡挚蹣?biāo)準(zhǔn)是5000元，按照社保、專項附加扣除、起征點的抵扣順序，如果妻子一方面的收入不足以完全抵扣這5000的貸款利息，那么就應(yīng)該由丈夫一方來繼續(xù)抵扣剩余的額度。
還有更為復(fù)雜的情況——如果丈夫的收入超過妻子，按照個稅的累進(jìn)稅率，稅法也應(yīng)該讓夫妻雙方選擇，誰來優(yōu)先使用專項附加抵扣額度。
因此，雖然個稅在收入端沒有采用家庭綜合征收，但是支出端本質(zhì)上是家庭層面的。因此，專項附加扣除的引入，也在實質(zhì)上推進(jìn)了家庭聯(lián)合征收制度。
此外，現(xiàn)有的個稅征管基本上是忽視了跨地區(qū)的問題。
例如，你在兩個以上地區(qū)取得收入，這兩筆收入的個稅是各自征管的。但這次的改革，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)不得不解決跨地區(qū)的問題。
一方面，部分綜合制的4項收入(工資、薪金所得，勞務(wù)報酬所得，稿酬所得，特許權(quán)使用費(fèi)所得)，除了工資薪金之外，其他三項收入都可能來自不同地區(qū)。
但在征收過程中，這些收入要統(tǒng)一并入“綜合收入”，采用3%-45%的累進(jìn)稅率。因此，只要是綜合收入，就必須把多個地區(qū)并入同一個系統(tǒng)。
另一方面，專項附加扣除，同樣要直面跨地區(qū)的問題。
現(xiàn)階段的勞動力跨地區(qū)流動非常頻繁，有大量的人口的收入地和消費(fèi)地是不同的，例如在沿海地區(qū)工作的移民，其子女教育在戶籍地。這樣的話，收入端代扣個稅的時候是在沿海地區(qū)，但是支出端的專項附加扣除在內(nèi)陸，年終匯繳就需要跨地區(qū)銜接。住房貸款利息的專項抵扣同樣也存在類似問題。
面對這些難題，我們做好準(zhǔn)備了嗎？
歷史
跟其他的稅種相比，個稅是比較“怪”的一個稅種。具體表現(xiàn)在：是地稅局征管，但又不是地方的財政收入。
從1994年開始，中國的稅務(wù)機(jī)關(guān)有兩套：垂直的國稅局和屬地的地稅局。國稅局征管的范圍包括中央稅和共享稅，例如增值稅、消費(fèi)稅，地稅局征管的范圍只包括地方稅，如2016年之前的營業(yè)稅。
這兩個機(jī)構(gòu)不僅在管理體制上是不交叉，在征管的稅種上也基本是不交叉的。
在2002年之前，個人所得稅的稅收收入是全部劃歸地方財政，屬于地方稅，按照國地稅的征管原則，個稅一直是地稅局征管。但是2002年中國對稅收收入分成做了一個調(diào)整，將所得稅(包括個人所得稅和企業(yè)所得稅)由地方稅變更為共享稅，中央財政拿走了其中的60%。
如果采用1994年的征管原則，個稅自2002年開始就應(yīng)該由國稅局征管了。但是當(dāng)時的個稅收入很少，同時兩個稅務(wù)系統(tǒng)沒有做好銜接的準(zhǔn)備，于是個稅的收入變?yōu)楣蚕淼?，但是征管機(jī)構(gòu)一直保留在地稅局。
除障
看上去，三大“直面”將給稅務(wù)征管帶來巨大障礙。不過，近年來的幾項系統(tǒng)改革，基本上為三大“直面”掃清了障礙。
比如國地稅合并。6月13日，全國省級層面的國稅局和地稅局已經(jīng)完成了合并，市縣基層的兩稅系統(tǒng)也會在近期快速推進(jìn)。如果國稅和地稅還依然是分設(shè)的，可以想象這次的個稅改革力度不會如此之大。
國地稅合并之后，將在全國層面形成一個統(tǒng)一垂直的稅務(wù)征管系統(tǒng)，新的稅務(wù)局不再有地區(qū)間銜接的難題，納稅人在全國任何地方取得的收入、支出的費(fèi)用都可以實現(xiàn)跨地區(qū)的無縫對接。
又如自然人納稅人識別號制度的建立。企業(yè)納稅人一直有完備的識別號制度，一個企業(yè)在不同地區(qū)繳納不同的稅收，會有一個唯一的ID來對應(yīng)。中國的自然人納稅人識別號制度的建立是相對滯后的，2013年正式確立了以身份證號為基準(zhǔn)的納稅人識別號制度。
這種制度的建立將為跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨交易的個稅征管帶來極大的便利，自然人納稅人識別號將個人在不同部門的信息完全對接了起來。
越復(fù)雜的個稅征管模式，對信息化系統(tǒng)建設(shè)的要求也就越高。2016年全面上線的“金三工程”，覆蓋所有稅種、覆蓋稅收所有環(huán)節(jié)、覆蓋所有稅務(wù)機(jī)關(guān)，基本上滿足了信息化的要求。這個系統(tǒng)最強(qiáng)大的地方，是與其他部門實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)。
這就意味著，你在兩個地方取得的收入，當(dāng)?shù)劁浫爰{稅信息時，使用的是同一個數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，實際上也就不存在地區(qū)間的差異了。
深遠(yuǎn)
從征管角度看待此次個稅大改，就可以發(fā)現(xiàn)，這些改革并不單純是為了個稅改革準(zhǔn)備的。因此，其影響也比個稅改革的影響范圍更廣、更深遠(yuǎn)。
過去這些年，個稅的征管漏洞廣受詬病。這其中有地區(qū)分割的制度因素，也有信息化建設(shè)的技術(shù)因素。隨著這些問題的徹底解決以及不同部門間信息的聯(lián)網(wǎng)，個稅的征收率會有明顯的上升。
比如，從這次個稅改革中提到的“反避稅條款”就可以看出，個稅將不再僅僅是一個“工薪稅”了——畢竟，通常需要避稅的不太是工薪階層。
又如稅收優(yōu)惠。一些地區(qū)給予高收入的企業(yè)高管大量的個稅返還，有的個稅返還是直接給個人，有的是返給企業(yè)，導(dǎo)致的結(jié)果是，高收入階層的個稅負(fù)擔(dān)非常低。
改革之后，整個稅務(wù)部門不再是地方政府的下屬部門，而是完全隸屬于國家稅務(wù)總局，統(tǒng)一垂直的管理體制，將會有助于全面清理稅收優(yōu)惠。
在一個現(xiàn)代國家中，稅務(wù)局理應(yīng)是最“強(qiáng)勢”的部門，但我國現(xiàn)階段的稅務(wù)部門受到各種政策的干擾，在實際的執(zhí)法過程中，并不能做到依法征收、稽查，絕大多數(shù)老百姓也沒有跟稅務(wù)局直面溝通的習(xí)慣。
這一輪的稅改之后，稅務(wù)局有可能成為老百姓生活中相對重要的對口部門。
從個稅改革的內(nèi)容來看，要使得這些改革內(nèi)容落地，稅務(wù)部門就需要有極大的信息整合能力，稅務(wù)部門需要聯(lián)合銀行、教育、房管、社保等部門，獲取納稅人在這些部門的相關(guān)信息。因此，個稅改革看上去是稅務(wù)部門自己的事情，實際上需要很多部門給予配合。
我們也期待中國的跨部門信息整合，能夠借助此次改革得到實質(zhì)性的改進(jìn)。
